解读“史上最严”大气污染防治法

除上述培训外，加强行政执法人员的思想政治教育也非常必要。

在那种狂热的时代氛围里，一切政治理性都被视为有害之物，在宪法中规范人名便被认为是一项前无古人的伟业。规范宪法需要将个人原子化与无名化，以便建立抽象规范的权威，因此，它与人名不相容。

真正的宪法产生于民意，民意产生的基础是言论自由。当时，宪法中出现人名是高举毛泽东思想伟大红旗的表现，事实上是不可讨论的。不过，它还是与东方各社会主义国家的宪法有所不同：它只提意识形态意义上的马克思、列宁，仍然没有出现本国现任领导人的名字。1982年《宪法》与1978年《宪法》相较有了很大进步，这主要得益于1978年11月的十一届三中全会。我觉得这个宪法有欠缺。

仅仅在序言中金日成一词就出现了14次之多，说伟大领袖金日成同志是民族的太阳，祖国统一的救星，称拥戴伟大领袖金日成同志为共和国的永恒主席，而那个《宪法》也自称金日成宪法。宪法中人名出现的方式有二种，一是宣示立宪者，二是宣示一种信仰或意识形态。如果建立了公益决定诉讼机制，将公益决定纳入司法审查，司法机关就可以在征收决定作出之前及在征收具体工作开始之前，提早介入征收程序，以司法权威阻止不正当的征收程序继续进行或者为市、县级人民政府的公益决定行政行为背书。

(2)申请强制搬迁的条件。如果房屋征收部门坚持认为建设项目符合公益要求和比例原则的，则呈请市、县级人民政府作出公益决定。[4]或许正是认识到了《征收条例》的此点不足，一些地方人民政府在《征收条例》的实施意见中明确了建设单位应向征收决定人提出征收申请的程序要求。[38]《拆迁条例》第15 条规定，拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。

[19]依此定义，在以房屋所有权为征收标的的情形，房屋承租人即为征收关系人。[3]参见王达: 《试论国有土地上房屋征收参与人》，载《中国房地产》2011 年6 月上半月刊( 综合版)。

如果是房屋征收部门不履行补偿协议所确定的义务，或者履行的义务与补偿协议确定的不一致，那么被征收人由此向人民法院提起的诉讼，就是行政诉讼。[25]参见朱嵘: 《房屋征收行政诉讼立案受理三题》，载《法律适用》2011 年第6 期。仅用三十五个条文来实现规范征收、维护公益、保障私权等三大立法目的，《征收条例》恐怕只能算是微言大义了。[21]房屋承租人包括公房承租人和私房承租人两类。

如果市场的无形之手能够解决问题，那么国家的有形之手就没有介入的必要。[8]笔者认为，征收决定权专属于法律规定的市、县级人民政府，其既是法律赋予市、县级人民政府的权力，也是市、县级人民政府负担的职责，将其另行委托于法无据。有鉴于此，本文拟就《征收条例》存在的几个重要问题加以分析并作前瞻性探讨。[17]那么，为了公共利益的需要，提前收回建设用地使用权是否构成一种征收呢?对此，理论上存在着不同的认识。

(一)协议价购程序所谓协议价购，是指通过公开市场，经由平等协商、等价交换的买卖方式取得交易标的。[34]按照这种观点，既然补偿协议为行政合同，因其履行发生的纠纷即为行政纠纷，当事人应提起行政诉讼。

在《拆迁条例》时期，建设单位称为拆迁人。由于《征收条例》未对征收请求人作出规定，因此，有学者将征收参与人概括为征收主体、实施主体、协助主体和被征收主体，[3]从而将征收请求人排除在外。

设区的市人民政府作出征收决定和补偿决定，对其不服提起行政诉讼的，由高级人民法院管辖。参见杨建顺: 《司法裁判、裁执分离与征收补偿》，载《法律适用》2011年第6期。[29]参见前引[19]，房绍坤、王洪平书，第191 页以下。如果不建立公益决定诉讼机制，而把有关建设活动是否符合公益要求和比例原则的问题留给被征收人通过攻击征收决定的方式解决，可能会造成行政资源的浪费。如此处理主要是基于两点考虑：一是房屋征收补偿案件事关民生，往往属重大、复杂案件。笔者基本上同意这一评论，认为《征收条例》确实有醉翁之意不在酒、避重就轻之嫌。

[19]参见房绍坤、王洪平: 《公益征收法研究》，中国人民大学出版社2011年3月版，第157页。( 3) 各开发区、新区辖区内的公共利益建设项目，由市人民政府下达房屋征收决定。

所谓征收关系人，是指虽非征收标的的直接权利人，但却因征收而受到损害，有权以自己的名义参与到征收关系中并作为一定的独立权利主张的第三人。[14]最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2 条规定: 开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。

为此，在征收权正式发动之前，有必要设置一个协商步骤，用于缓和财产权保障与国家征收权之强制力间的冲突。除《征收条例》第28条规定的申请条件外，还应结合《行政强制法》有关申请人民法院强制执行的相关规定，明确申请司法强制搬迁的期限、申请司法强制搬迁前的催告程序等。

[12]参见湖南省湘政办发〔2011〕23 号、吉林省吉政办发〔2011〕8 号、新疆维吾尔自治区新建法［2011］17 号等文件。如果是被征收人未履行补偿协议所确定的义务，房屋征收部门向人民法院提起的履约之诉，就是民事诉讼。在征收法上，这类人通常称为征收关系人。[2]例如，确立了市价补偿原则、构建了补偿费用的专户预存制度、取消了行政强制拆迁等。

但是，权利人享有的期限利益显然不限于已付的部分出让金的退还，在剩余期间内建设用地使用权的增值利益，也应当归属于权利人。对此，《土地管理法》第58 条规定: 为公共利益需要使用土地的，可以收回土地使用权，并对土地使用权人给予适当补偿。

由于公房承租具有社会保障性质，因而很难说公房承租关系为一般意义上的债权关系，因而本文对公房承租人之征收关系人地位存而不论。[7]关于征收决定人，有以下几个问题需要明确：一是征收决定权能否委托其他主体行使。

征收决定诉讼和补偿决定诉讼应明确案件的级别管辖、司法审查的内容、诉讼结果的处理。[35]参见前引[25]，朱嵘文。

这一困局的造成，一方面有地方人民政府无视新法规定、无视人民法院权威的原因。或许正是基于这一考虑，《征收条例》第13条第3款才轻描淡写地规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。从权力分立的角度讲，行政权与司法权彼此独立。[22]这一解释貌似合理合法，实则严重不公。

[12]但也有少数地方人民政府认为，市人民政府派出的管委会，如果地方性法规规定具有县级经济社会事务管理权限的，则依法享有征收决定权。《征收条例》第8条列举的公共利益的需要的情形，实际上都是指符合公益性要求的各项建设活动(《征收条例》第9条用语)。

虽然《征收条例》第9条对各项规划的制定应当广泛征求社会公众意见、经过科学论证作出了规定，并要求各项建设活动都应当符合相应的规划，但这并不意味着凡合乎规划要求的建设活动就一定符合确需征收房屋的公益要求。在行政诉讼中，行政主体恒定为被告，而针对补偿协议，作为行政主体的征收部门亦可提起。

在笔者看来，《征收条例》的颁行并不意味着解决房屋征收问题已经取得了(那怕是阶段性的)胜利，恰恰相反，这仅仅是一个开始。该原则对公益与私益给予了平等的尊重与保障。